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对当前中央与地方财政分配关系的观察(下) 短中长期改革区别应对

面对现实与理想、当前与未来之间的差异所成就的这些问题,笔者认为,理论界与实务界应当秉承“短期静态、中长期动态”的观念,循序渐进地加以解决。

所谓短期静态,就是在近几年内,维持新修订的预算法和去年国务院出台的预算管理和转移支付的总体改革方案不变,在具体细节或技术上做出一些调整改进,经过实践积累,为下一步改革奠定基础。

所谓中长期动态,就是在未来五年后或更长的时间里,按照十八大提出的“协商民主”和四中全会提出的“依法治国”思路,调整现有做法,通过立法途径提升事权财权和转移支付等各项制度的执行效力。

短期内可以采取的思路和行政措施

第一,在事权划分上,从事项(支出责任)划分入手,“曲线救国”。

在目前事权划分尚未成熟的情况下,我们主张先从事项划分入手,由表及里;从试点区域开始,以点带面;从地方财政开始,由下至上,最后形成国务院相关文件,为下一步最终形成宪法和法律下的事权框架创造条件。

就事项划分而言,河北省的经验值得借鉴。具体思路和做法是:首先以政府收支分类科目的支出功能分类和经济分类科目为参考,按照省(市)区域内支出全覆盖的要求,初步归纳出一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、文化文物、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保等15~20大类事项250款左右的小项;其次组织省(市)以下各级政府共同对250款左右的小项进一步划分至1000种以上的具体项;最后运用财政支出责任划分的效率、分级负担、效益外溢性成本补偿等九大原则,确定中央与地方各自需要完全承担的事项,以及中央与地方共同承担的事项中各自需要承担的大部分事项和各自需要平均承担的事项等。

第二,在近期财权难以建立的背景下,探索政府间应有税收收入划分的可能性。

财权划分的核心问题,是要回答关于地方税税种的立法权是否应该下放,对此理论界持肯定的态度。但目前在实务界远未就建立地方税体系达成共识,或者中国建立地方税体系还不具备可操作条件的形势下,中短期内中央通过规范性文件调整现有税收收入划分的思路将是可能的。

调整中央与地方税收收入划分可以采取以下办法:首先保持现有的收入规模水平基本不变;其次按照税种的流动性、竞争性和地域性等属性大小,重新划分各自的税收收入;最后尽可能将共享税限制于一个或两个税种范围内。

依据上述办法,结合中央关于税制改革的总体方案,在未来“营改增”逐步到位后完全成为中央收入、消费税征收环节逐步后移成为地方收入,以及房产税改革仍作为地方收入、地方收入规模大大下降的情况下,应当对所得税收入划分做出必要调整。从税收属性上观察,企业所得税(不包括具有全局性的中央企业)流动性相对较小、地域性特征明显,而个人所得税是以人力资本为征税前提的,区域壁垒的消失为其作为要素流动奠定了基础。因此在一定条件下,可以将企业所得税完全纳入地方收入范畴,个人所得税仍维持共享收入现状或者完全纳入中央收入范畴。

第三,试行专业项目库联网管理,为完善专项转移支付制度创造条件。

建立专业项目库,是近十年来中央和许多地方财政部门为避免财政专项资金多头管理采取的一项举措。其主要内容是,各类财政专项首先进入行业项目库,经过行业主管部门筛选排序后进入财政项目库,之后经过财政部门进一步筛选排序后,将排名靠前的项目列入年度专项转移支付范围。

目前应着手采取以下三方面措施:首先无论是中央还是地方,应将已有的部门专项库与财政专项库连接,形成“一财一库”单元;其次从上至下,将中央财政与地方财政项目库纵向联网;最后建立上下协调的项目运行系统。

中长期内可以采取的思路

第一,将中央与地方事权划分写进宪法和法律。

以法律规范事权,是市场经济国家财政体制实践中的一个突出特点。比如德国各级政府的事权,依据的是宪法中“分权自治与适当统一相结合的原则”规定,对于分权自治中可能出现的事权交叉、错位等问题,宪法又做出了进一步的规定;日本的各级政府的事权,在地方自治法中采取“限制性列举”的方式进行了明确划分,地方自治法经过修改后,采取了“概括授权”的方式加以确定,具体的公共支出事项划分则由关联领域的个别法进行明确。

因此,在构建我国事权划分的法律框架问题上,可以借鉴成熟国家的经验采取以下思路和措施:首先修正宪法,将中央与地方职责划分原则采用实体性原则表述,同时补充事权划分的基本原则;其次,制定中央和地方关系法或修订地方人大政府组织法,通过对中央与地方政府各自事权的正列举或负列举方式,明确中央和地方政府的事权范围,规定事权变更的法律程序和解决机制等;最后,地方各级人大在中央法基础上制定相关的地方法,进一步将事权细化至“类级或款级”事项。

第二,建立具有法律约束力的地方税体系和共享税收入划分关系。

稳定中央与地方各自财权的核心问题,是要回答地方税税种的立法权是否应该下放到地方,以及共享税收入划分究竟采用行政分配方式还是法律分配方式。美国的联邦宪法、德国的宪法、日本的地方税法和俄罗斯的税收法典,都明确了财权划分的主要原则、税种的具体划分和财权调整的行为限制等。

因此在构建我国财权划分的法律框架问题上,可以借鉴以下思路和措施:首先修正宪法,补充财权划分的基本原则;其次在取消1993年国务院85、90号两个行政法规中“关于税收立法权集中在中央”的规定的基础上,由全国人大制定中央和地方关系法或税收基本法,从基本原则、税收立法权限,以及税种划分和共享税收入比例划分等方面予以规范;最后地方人大根据税收基本法规定,对地方税种和共享税收入划分比例等方面制定相应的法律。

第三,建立科学规范的转移支付制度。

纵观世界各国的财政转移支付制度,其最大共性是制定较高层次的法律。比如:澳大利亚宪法第96条明确规定,财政转移支付主要分为特定转移支付和一般性转移支付,特定转移支付是为了保证州及地方政府医疗、卫生等特定职能的实现;美国的《联邦政府对州和地方政府的财政资助法案》对财政转移支付制度详细规定了财政转移支付的预算、分配、拨付、监督等方面的内容。

因此在构建我国转移支付的法律框架问题上,可以借鉴以下思路和措施:首先由全国人大制定中央和地方关系法,将现有《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》涉及到的基本原则、转移支付结构等内容写入其中;其次修订预算法,将现有《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的一些主要内容和财政部每年出台的一般转移支付办法写入其中;最后修改民族区域自治法中有关专项转移支付资金的规定,与预算法保持同步。

(作者系财税资深研究员)

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    整理:至尊宝

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