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对当前中央与地方财政分配关系的观察(上) 缘起财权、事权和转移支付不规范

十八届三中全会提出的财税改革三大任务,其中调整中央与地方政府的财政分配关系无疑是重点。

1994年建立的分税制财政分配体制运行至今,由于原有“基数加承包制”的做法一直隐含在该体制中,其间在税收增量返还、出口退税额负担和共享税比例划分以及转移支付等方面又经过了若干次修修补补,使得现有的中央与地方间财政分配关系变得相当复杂,再加上财政预算和决算不完全公开,使得在技术层面上一般的专业人士都很难看懂。

但如果我们撇开技术问题,回归事物的本原,从法律法规等制度层面观察“事权、财权和转移支付”三要素,不难看出中国的财政分配关系复杂化是由“三要素”不规范引起,其内在关系大体是:在事权划分缺乏的情况下,将财政认定的事项(支出责任)推断为事权,事项的不断变动引起财权的不稳定,并且导致转移支付的不确定。今天理论与实务界所说的区域间财力不均衡问题,正是这种不稳定性与不确定性叠加后形成的。

事权划分缺乏的主要方面和原因

1994年至今实施分税制公共财政管理体制以来,关于中央与地方政府各自承担的事权,在已出台的各类文件中只有分大类的划分和原则性阐述,比如:1993年出台的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定,中央主要承担国防、外交、国家安全、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等七个方面的事权,地方主要承担本地区经济、事业发展等三个方面的支出,即使去年国务院出台的71号文件和每年财政部印发的“中央对地方转移支付办法”也基本沿用上述提法。

而进一步反映事权的各类事项(支出责任)在已出台的各类法规和部门规章中基本没有表述,比如:区域国道管理,区域大气水域治理,城市流动人口教育与培训等事项的责任划分,至今没有定论,难以像税收征收范围或税目那样在税法中逐条列举,或者形成类似上海自贸区那样的项目负面清单。

究其原因,主要是我国宪法仅对中央与地方政府职责划分提出了“遵循中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,而没有对如何划分提出实体性原则。尽管职责与事权不完全对等,但模糊的职责划分一定与模糊的事权划分相关联。近20年来我国制定的各类法律法规和出台的相关文件中,没有比较具体的关于中央与地方事权如何划分的阐述,目前除了外交、国防等事权划分已形成共识外,其余事权呈现出中央与地方“上下对口、职责同构”的特征,此种情况形成后所带来的负面影响主要体现在政府间支出范围的交叉和重叠等方面。

于是一些实务界人士又从本级财力所对应的事项出发反推本级财政事权,并且将该理念付之于实际运作中,当财力规模增加或减少时,事项范围时而被动地扩大、时而被动地缩小,由此为一些中西部地区地方政府容易出现的公共支出“缺位”行为,以及一些东部地区地方政府容易出现的“越位”行为、财政资金低效使用行为,找到了所谓理论上的依据。

财权难以稳定的主要表现

众所周知,一直以来中国采用的是单一制国家治理架构,地方是中央政府下的一个行政区域,中央政府的指令地方政府必须遵命,当然地方财政如果入不敷出,也不至于出现2013年7月美国底特律市政府那样的申请破产案,中央财政会实施援救。

正因为上下政府间形成的是“老子与儿子的关系”,而不是一些国家上下政府间由《地方自治法》、《财政法》、《公共财产法》和《地方交付税法》等法律来保障各自的财权,所以在财政分配关系问题上,近20年来中央政府一直把“地方税收入”作为地方政府的财权,很少考虑如何运用“地方税体系”稳定地方政府的财权。

“地方税收入”是在“地方税体系”概念上异化出来的一种模式。它的基本内容有两点:一是明确地方税范围,但税收立法权、解释权、税目税率调整权和减免税权等集中于中央;二是划分共享税收入比例,但比例制定权集中于中央。而“地方税体系”的模式除了将上述第一点合二为一外,对于上述第二点一般是通过共享税税率分享的途径,在中央和地方各自的税法中,或者中央上位法下的地方下位法中予以明确。

在“地方税收入”模式下,目前的地方税除了营业税、城建税、房产税等一些小税种外,还包括按比例分成的增值税、证交印花税、企业和个人所得税,以及按企业性质、成立时间或缴税差异划分的企业所得税等共享税。当中央与地方的收入格局倾向于地方并且达到一定程度时,中央往往以国务院文件的方式从共享税收入分享比例入手进行调整,使“地方税收入”与“中央税收入”此消彼长,比如:2001年颁布的《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》规定,从2003起中央与地方所得税收入分享比例由原来五五开变为四六开,以后年份的分享比例视实际收入情况再定;与此情况相反,当中央与地方的收入格局过度倾向于中央并且不利于充分调动地方政府积极性时,中央政府又会考虑向地方政府适当放权。

这种法律效力欠缺的“地方税收入”模式,使得中央与地方政府间的财权划分进入了一个“收权—放权—再收权—再放权”的复杂循环中,中央与地方的财权难以稳定。

转移支付不确定的主要内容

进入财政部官方网站查阅后可以看到,近十年来涉及到规范转移支付行为的办法,主要体现在一部法律、两项国务院文件和多个部门规章中。

新修订的《预算法》主要在推进公共服务均等化下的一般转移支付、设立专项转移支付性质、规定下级政府承担配套资金,以及规范预算进程等方面作出了规定。但同样存在着以原则性阐述为主和比较笼统的问题,对诸如一般转移支付所要求的均等化标准衡量、专项转移支付中的准市场机制判定等,尚未做出必要的司法解释。

去年颁布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》,以及在此基础上出台的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》,提出了优化转移支付结构、严格控制专项转移支付、规范项目的设立、资金分配、使用管理等等,它对约束未来中央与地方政府各自的转移支付行为具有积极作用。

然而我们看到,在财政部出台的《中央对地方专项拨款管理办法》有关“财政部与中央主管部门共同管理分配专项拨款”的条款继续有效,且仍按照该办法实施的情况下,专项转移支付资金多头化、碎片化管理问题仍难解决,“跑部钱进“和“钱找厅局”的不规范行为可能变得更加隐蔽。

1995年至今,财政部相继印发了《过渡期财政转移支付办法》、《中央对地方一般转移支付办法》和《中央对地方均衡转移支付办法》等多个部门规章,由于其立法层次较低,随着时间推移又不断失效,使得这些部门规章的确定性受到理论与实务界的担忧。

(作者系财税资深研究员)

    整理:至尊宝

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