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从房地产业入手,缩小区域财政收入差距

2012年11月,党的十八大报告中指出,要“完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”。2014年10月,十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从法制建设角度重申要“强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责”。

公共服务提供主要由财政收入和财政能力决定。其中,营业税是地方财政收入中最重要的组成部分,主要来自第三产业。可以说,在“营改增”没有在各行业全面展开的情形下,第三产业越发达,营业税在地方财政中的贡献越大。更重要的是,10多年来蓬勃发展的房地产业成为营业税增收的重要基础,如2011年来源于房地产业的营业税占到营业税总额的26.25%,远高于其他行业。如此一来,房地产业营业税的地区差异对各省之间的财政收入差距带来巨大影响。因此,从房地产业入手缩小区域财政收入差距,是促进公共服务均等化、协调地区经济发展的基础和重要途径。

那么,应从哪些方面着手呢?

第一,房地产业全面实现“营改增”。截至目前,“营改增”试点方案虽已在全国推行,但试点行业仅包括交通运输业以及研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、鉴证咨询服务、有形动产租赁服务、广播影视服务等7个现代服务业。作为营业税主要来源的房地产业仍未被纳入试点行业。

房地产业一直是增值税与营业税并行,直接破坏了增值税的抵扣链条,严重影响了增值税作用的发挥。并且,营业税是对营业额全额征税,房地产业无法享有税收抵扣,阻碍了房地产业的健康发展。房地产业营改增有助于房价的合理回归和房地产市场的健康发展,有助于减轻人们的购房负担和减小营业税收入差异,并最终缩小区域财政收入差距。

因此,我们应在密切关注试点情况的同时,总结试点经验,扩大试点行业范围,尽快推进房地产业纳入“营改增”试点行业。但目前来看还困难重重,地方政府的最大财政收入来源便是营业税,而营业税的最大份额是来自当地的房地产业。全面实现房地产业“营改增”比现在已试点的交通运输业和部分现代服务业更加困难和复杂。做好多级政府之间的财权衔接,是房地产业“营改增”的关键。

第二,有效控制住房价格上升。住宅销售价格是影响房地产业营业税的主要因素,抑制住宅销售价格能对缩小区域财政收入差异起到积极作用。控制住宅销售价格较高地区的房价增长便成为缩小区域财政收入差异的有效途径之一。从现实情况来看,改变房价不仅会直接影响房地产业营业税的收入,并且会导致住房销售面积改变从而再次影响房地产业营业税的大小。

但同时,我们应该注意,调控房价一定会降低地方政府的财政收入,损害地方政府的利益。随着房价调控力度的增加,地方财政收入水平的下降逐渐加快。区域间财政收入差距缩小带来的效用增加是否能弥补地方政府因为财政收入减少带来的效用损失呢?

因此,在抑制房价的同时,为了减少地方政府因为房价下跌而导致的效用损失,也要注意通过多种方式对控制房价的地区进行适当补助,如税收优惠、转移支付、优先投资等。

第三,加快房地产税立法。调控房价、缩小区域财政收入离不开法律的支撑。2013年11月,十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“加快房地产税立法并适时推进改革”。2014年十八届四中全会也将财税立法上升到一个新的高度。房地产税包括房产税和地产税,在房地产开发、流通、保有等多个环节的多个税种。房地产税面临的最大问题是与现行税费制度的恰当衔接,是财税体制的综合改革。其中,土地出让金是地方政府的一大财政收入来源,在房地产税改革中还需极力解决土地财政的问题。外,我国有关房地产业的税种种类繁杂,从土地取得和开发,到销售和交付,再到持有和二手房交易,涵盖了房产税、城镇土地使用税、土地增值税以及耕地占用税等多个税种。可以预见,房地产税立法进程可能会较为缓慢。在立法先期,应该做好居民住房信息联网和不动产登记等配套工作,为推动房地产税立法打好基础,引导房地产相关税收的综合改革。只有实现房地产业税收的综合改革,才能从根本上抑制房价,缩小区域财政收入差距,推进地区经济协调发展。(作者单位:上海财经大学中国公共财政研究院)

    整理:左朝阳

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