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中国的土地资本化与投融资深化

城镇化、土地资本化与投融资体制有着非常紧密的内在关联。由于城市能提供丰富的就业机会、高质量的公共服务,城市土地的价值自然高于农村,并且呈现出明显的级差递减特征。因此,城市土地具有一般资本品的特征,能够为城市基础设施建设抵押融资,从而将未来的价值进行贴现,加快城镇化进程。

分税制改革、城市住房改革、土地“招拍挂”等一系列改革措施的出台,使地方政府依靠城市土地使用权出让和抵押融资获得巨量原始资本。地方政府通过设立投融资平台公司作为载体,以土地为抵押品,撬动巨额资金投入城市基础设施建设,这既是土地资本化的过程,也是投融资深化的过程。

从土地财政到土地金融

分税制改革后,地方政府更多依赖于各种非税收手段争取制造业投资。除了降低劳工、环保管制要求外,提供廉价工业用地和补贴性配套基础设施等优惠条件成为地区间制造业投资竞争的主要工具。随着始于上世纪90年代中期的国有、乡镇企业改制、重组乃至破产逐渐完成,90年代后期以来,地方政府开始大规模建设工业开发区。为吸引工业投资者,这些开发区一方面事先进行“三通一平”(后来不断增加内容,有些地区出现“十三通一平”)等配套基础设施投资,另一方面制定各种优惠政策招商引资,这其中,用地优惠是普遍实行的手段,包括低价协议出让工业用地、按投资额度返还部分出让金等。由于地方政府需要事先付出土地征收成本与基础设施配套成本,因此,出让工业用地往往意味着地方政府在土地征收到招商引资的过程中,在财政上实际上是净损失的。

地方政府如此不惜成本进行大规模招商引资,不仅是希望获得制造业产生的增值税和企业所得税,还包括本地制造业发展对服务业增长的推动并带来相关营业税和商、住用地土地出让金等收入,可以称为制造业发展的“溢出效应”。

地方政府在低价出让工业用地的同时,往往高价“招拍挂”出让商、住用地来获得超额收益。在商、住用地上,很多地方政府成立土地储备中心,垄断城市土地一级市场,通过限制商、住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地,来最大化出让金收入。其结果是推高了地价和房价,而地方政府也从房地产开发、高地价、高房价中获得可观的营业税和各种土地规费收入。

地方土地出让金占地方预算收入的比例,上世纪90年代末在10%左右,但在2003年前后,这个比重攀升到55%,之后一直保持在40%~50%,特别是在经济发达的地区,这个比例更高。除了作为预算外收入的土地出让金外,地方政府直接从对土地和房屋交易的各种税收中获得了收入。

更为重要的是,土地还可以作为抵押品向银行等金融机构贷款融资。2007年~2012年年底,全国84个城市处于抵押的土地面积由195万亩增加为523万亩,累计增长268%;抵押贷款总额由1.34万亿元上升到5.95万亿元,累计增长444%;亩均抵押贷款由68万元上升为114万元,增长168%。

地方政府投融资平台作为投融资工具

在城镇化快速推进的过程中,地方政府以“土地财政”为支撑,搭建地方政府投融资平台筹集资金,为城镇化建设融资。地方政府设立的融资平台公司,一般包含城市基础设施建设、各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等,通过将土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨注入,从而从银行取得贷款,或发行建设债券,或通过融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资等方式进行融资,以缓解地方基础设施建设、公用事业等地区发展项目建设资金的不足。

2013年12月30日,国家审计署《全国政府性债务审计结果》显示,截至2013年6月底,纳入审计署审计范围的地方政府投融资平台公司共7170家,实际投融资平台公司数目要比统计范围更大一些。

地方政府平台公司的融资主要有三种形式:一是银行项目贷款;二是发行“城投债”;三是融资租赁、信托私募等商业融资。在这几种方式中,银行贷款所占的比重最高,土地抵押是获得银行贷款的常用方式。发行“城投债”方式较为规范,但受市场偏好的限制,欠发达地区和发达地区相比更难从债券市场获得资金。由于融资成本较高,其他商业融资方式在融资平台债务中占比较小。但无论哪一种方式,土地作为地方政府的重要资产,发挥着极为关键的作用。

土地抵押获得银行贷款

银行与地方政府的合作可追溯到上世纪90年代后期兴起的“打捆贷款”,2008年底的4万亿元经济刺激计划使这种方式迅速膨胀。

土地抵押是地方融资平台公司获得银行贷款的主要方式。一般的做法是,在土地储备中由土地管理部门根据规划确定储备土地的供应用途、年限等,向土地储备中心发放土地使用权证,以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。

土地抵押贷款所依赖的还款主要来源于未来土地增值收益的实现,由于中国尚没有开征房地产保有环节的税收,收益实现主要来自于商、住用地一次性的土地出让收入。这也可以理解为什么地方政府通过限制商、住用地的供给来不断抬高土地出让的价格。无论是银行贷款,还是债券、信托等资本市场融资,其潜在抵押物都主要是政府的土地,尤其是商、住用地,因此,商、住用地价格一旦未来出现较大下行压力,地方政府还债困难就会很大。

《全国政府性债务审计结果》显示,截至2013年6月底,地方政府性债务中,银行贷款余额为55252.45亿元,占所有债务的50.8%。2011年公布的地方政府性债务中,银行贷款占比为79.01%。由此可见,银行贷款在政府投融资中的比重越来越低,但其数量仍在不断攀升。

以土地为担保发行城投债

除了银行贷款外,地方政府还以土地为担保发行城投债。在成功发行城投债的29个省(自治区及直辖市)中,呈现显著的地区差异。截至2012年底,部分地区发债数量超过20只、融资金额超过200亿元,包括北京、上海、天津、重庆、浙江、安徽、江苏和湖南。相反,甘肃、陕西、青海、宁夏、贵州和山西等西部省份发债数量极为有限,一般只有1~2只。

在这些发债的地方融资平台中,市、县级融资平台呈现增多的趋势。2007年以前发债主体主要为省级投融资平台,2007年以后市、县级融资平台逐渐增加。不包括直辖市,2008年县、市级融资平台债券占当年融资平台债券数量的45.5%;2010年县、市级融资平台债券占当年融资平台债券数量的70.3%。在中国目前的财政分权体制下,级次越低的政府自有收入越有限,依赖上级转移支付和预算外收入的比例越高,使得财力较薄弱的县、市隐藏了一定的偿债风险。

土地资产和收益也是平台公司发行城投债的重要担保。在不少城投债的公告中显示,有的直接以地方政府的土地或资产担保,有的由投融资平台公司之间相互担保,还有的则由为平台公司提供贷款的银行进行担保。但由于相对银行贷款,城投债的债权人更加广泛,因此土地担保的变现更加困难。

除了银行贷款和发行城投债外,地方政府近年来还通过信托、资产管理计划、BT等模式为基础设施建设融资。值得注意的是,近年来一些地方政府自发自还债券,以地方政府自身的信用为担保,公开发行债券。随着这一融资模式的推广,城投债、信托等融资渠道将会进一步收缩。未来的融资方向还取决于财税体制及相关配套的进一步改革。

国开行的实践探索

在现行金融体制下,政策性银行对实现国家发展战略、政府实施宏观调控、引导社会投融资方向起了关键性作用。

1998年以来,国家开发银行(下称“国开行”)不断创新实践,在城市基础设施建设、保障性安居工程建设以及棚户区改造等领域积累了丰富经验。在多年的融资实践中,国开行开创城建项目“打捆贷款”的“芜湖模式”、“大额融资、统借统还”的“天津模式”,探索以软贷款破解辽宁棚户区改造难题的“辽宁模式”,形成了一套有国开行特色、行之有效的运作模式和方法,已累计发放城镇化贷款约7万亿元,占人民币贷款累计发放的62%。目前,国开行已成立住宅金融事业部,重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。可以说,国开行支持城镇化建设的时间久、力度大、质量高、效果好,是支持城镇化的主力银行。

其具体做法是:

1.银政合作,雪中送炭。

聚焦各地政府关注的热点难点,融资支持政府实现发展目标,形成政府、金融和企业良性互动、共同拉动城镇建设的良好局面。比如,“辽宁模式”中,国开行与辽宁密切合作,破解了困扰当地多年的棚户区改造问题,实现了几十万人的“安居梦”,棚户区改造安置后释放出来的土地变成有商业价值的工业园区,成为当地经济新的增长点。

2.规划先行,科学发展

主动加强与各地的规划合作,累计参与国家和省市县级城镇发展规划上千个,促进提高城市建设和管理的科学化水平。特别是积极推动融资规划,对金融、财税、土地等各类资源和资产进行整合,制定多元化融资方案,保证了规划向项目的转化和落地实施。

3.创新模式,建设市场

通过融资推动建设良性运转的制度、规则和体系,共同构造承接城镇化贷款的市场化融资平台,不断推进承贷主体的治理结构、法人、现金流和信用等四项建设,实现公共基础设施项目由“政府入口—开发性金融孵化—市场出口”的转化。创新完善贷款“借、用、还”三位一体机制,支持以投资补助、PPP、BOT等政府购买社会服务方式参与城镇化建设项目,促进政府和投资方共担风险、共享收益,增强持续融资能力,加快基础设施建设。

4.融资引领,先锋先导

发挥政策性工具作用,筹集和引导社会资金投入城镇化建设。累计发行金融债9.3万亿元,其中72%用于城镇化建设。支持上海、深圳、浙江三地发行地方政府债券,累计承销363亿元。累计发放软贷款3611亿元,其中约70%用于城镇化领域的项目贷款,发挥资本金的杠杆撬动作用,为后续稳定持续的资金进入奠定基础。作为“综合融资协调人”,通过“债贷结合”专项债券模式支持岳阳、铜陵两地的棚户区改造。选择安徽、辽宁、苏州开展试点,从融资规划编制、多元主体搭建、运作模式和金融产品创新等方面先行先试,探索支持新型城镇化建设的多元化、可持续资金来源渠道。

5.防范风险,稳健运作

严把项目入口关,严格信用评级、授信评审、贷款审批及法人制度建设和运作流程。严格控制贷款总量规模,建立省、市、县三级债务总量控制办法。严格贷后管理,建立社会化的联合监督机制,打造“阳光工程”,以社会化方式防控风险。在部分地区棚户区改造过程中试点开展地方政府的“统一评级”、“统一授信”,并由省级融资平台“统借统还”,通过这“三个统一”从总量、结构和操作上控制财政金融风险。(作者系国家开发银行研究院常务副院长)

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