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超级FTA时代与大国规则

超级FTA(Mega-FTA)指自由贸易协定(FTA)签署伙伴国中至少有两个超级经济体,例如欧盟、美国或者其他经合组织(OECD)大国。因为经济规模的扩张以及“世界工厂”的地位,中国也加入了这个“超级FTA俱乐部”。

众所周知,以FTA为特征的区域化至今已经经历了两次浪潮,分别是上世纪50年代以欧盟前身引领的区域化,以及之后90年代以北美自由贸易区为代表的FTA形成高峰。而这次超级FTA风潮也因为超级经济体的参与,具有了显著的引领性,可以称得上是第三次区域化浪潮,是“超级FTA时代”。

这其中,被称为世界三大超级FTA的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)、“跨太平洋伙伴协议”(TPP)与“跨太平洋贸易与投资伙伴协议”(TTIP)都在紧密锣鼓的协商中,而中国在2014年APEC会议上提出的亚太自由贸易区(FTAAP)也提出了较为可行的路线图。另外,欧盟、加拿大与日本之间也在对相互之间的FTA进行联合研究或者协商。

与以往两次区域化浪潮不同,这次的超级FTA具有大规模、跨区域、南北之间等特征,而实际上,之所以受到普遍关注,还是因为大国借此所主导的全球贸易与经济规则的再制定,所处的背景是全球供应链(GlobalValueChain,GVC)网络的形成。

今天的GVC网络大概始于1985年,与广场协议同时,主要推动力在于跨国直接投资。与WTO主导下的传统贸易模式不同,GVC不仅仅涉及跨国销售,更重要的是在于跨国制造,也就是将同一产品的不同生产环节配置在不同国家,依据各国的比较优势来进行产品的垂直分工,然后再把最终产品进行全球销售。这种生产网络在FTA等区域协定中的直接反映就是企业(跨国公司)导向与区域导向。企业导向的原因在于中间品贸易的大幅增长,无论是关税还是非关税壁垒都需要大幅削减。不仅如此,FDI更需要国内政策配合。这被称为边境措施与边境内措施(behindtheborder)的“双开放模式”。这种供应链贸易还表现出明显的区域集中特征,因为中间品交易比传统最终产品贸易更具有距离敏感性。

现在亚洲的生产中心在中国与日本,而北美与欧洲则分别位于美国与德国。这四个国家主导着投资流与贸易流,也在这四个国家周围聚集了生产链的成员国,并相应形成了区域经济协定的自然区域。

与此同时,WTO体制反应迟缓,无法积极应对GVC的制度需求。多哈回合仍纠结于关税减免以及农产品补贴等传统贸易议题,且已延续14年而迟迟无法达成共识,已经让谈判者失去了耐心与信心。而与GVC相关的新议题也并没有提上议程,因为大部分发展中国家并没有参与这个生产网络。理查德·鲍德温教授就直接提出“WTO2.0”的说法,以替代现行的WTO体制,而超级FTA就被认为是制定新规则的一个有效工具。在TPP中的现行21项议题中,传统贸易领域的只有农产品与纺织品贸易议题、原产地规则以及贸易便利化3项,其余18项都是非传统议题,包括政府采购、知识产权、竞争、电子商务和投资等,表现出设计新全球规则的意图。而成为TTIP谈判焦点的投资议题也显然与传统贸易减让无关。有的学者甚至直接提出了大国之间签署GVC协定的倡议,认为现行WTO可以从自由贸易的推动者转换为贸易规则的监督者,从前台隐身到幕后。

这个超级FTA时代因为GVC的多中心性,在短期内可能并不会告一段落,大国规则的制定还有多种可能性。日本学者中富道隆总结出四种可能的情景,分别是:(1)乐观的情景——成立新WTO;(2)鲍德温WTO2.0情景;(3)意大利面碗效应;(4)问题导向活用多边FTA情景。

其中第1种情景是建立在各大超级FTA能尽早签订的基础上,而且推出的新规则能与现行WTO规则较为和缓对接,这样就可以基于新旧原则成立新WTO,这会对无论是否参与GVC的成员国都产生一个积极的影响。这个情景无论是从理论还是政策实践中都应是最为理想的结果,但实现的难度较大。作为全球贸易体制的受益者,像我国这样的发展中国也最期待出现这个结果。但更可能的是第2种情景,就是大国主导新规则的制定,而旧规则保持原样。这就依据GVC对全球经济体进行自然划分,并形成新的依附体系。当然,新兴市场国家也会因为角色转换,成为GVC的参与者,并享受新规则的积极效果。如果协商时间过长,就有可能出现第3种或第4种情景,大家无法完全达成共识,各种协定相互纠缠,推高交易成本。这两种情景的差别就是看是否能就一些具体领域达成部分协议。

现在,我国虽然也是全球生产网络的中心,但主要扮演世界工厂的角色,而非网络中的生产总部(Headquarter),因此在制定全球贸易规则方面的作用不是很突出。迄今为止,我国签订的FTA还多为浅度一体化协定,虽有部分边境内措施,但还是多以边境措施为主。

但这并不等于说,中国只能作为旁观者和新规则的被动接受者,因为我们巨大的国内市场是一个无可比拟的优势,可以逐步汇聚总部力量,有条件积极推动超级FTA时代向第1种情景演化。

当然,在利用FTA或区域经济政策参与大国规则制定时,寻找新空间以及善邻效应都应该是明智的选择。学者孙学峰等的国际战略研究表明:“中国地区合作政策受到冷战后大国实力发展趋势的结构性限制。其成功与否有赖于两个条件:一是是否挑战霸权国美国的地区核心利益;二是是否满足地区合作成员国的核心利益。”因此,像“一带一路”这样开放性的国际经济合作安排,以及中韩FTA→中日韩FTA→RCEP的路线图都契合这样的政策意图,也定会与FTAAP相辅相成,在全球经济规则中凸显我们的大国影响。(作者系北京大学经济学院国际经济与贸易系副教授)

    整理:至尊宝

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