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新一轮电改解读:售电侧放开需规范大用户直购

近日《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》出台,标志着新一轮电改正式启动。此时,距2002年电力体制改革已经13年。

新一轮电改相比2002年电改是否更具可操作性?电改的目标是什么?最大亮点——售电侧放开需要如何执行?就这些问题,《第一财经日报》记者采访了参与电改方案咨询的华北电力大学教授曾鸣。

电改方案提出,在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上,按照管住中间、放开两头的体制架构,实行“三放开”,有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本放开配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划。

此外,新电改还包括“一独立”,即推进交易机构相对独立等。

电改四个层次目标统筹兼顾

第一财经日报:《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》已经公布,对于电改文件,总体感觉如何?

曾鸣:新电改方案考虑了围绕电改的各种因素,包括有利的、不利的种种因素,顺应了能源领域深化改革的要求,并充分考虑能源供应等问题。电改方式是目前条件下,一份统筹兼顾的指导意见。

对新电改方案外界有不同的声音,有声音认为电改低于预期,也有声音认为电改高于预期,甚至有说方案是各方妥协的产物。我认为,主要看大家基于什么立场设定预期。如果以电力全面市场化为预设目标,肯定会判断新方案没有达到预期。

结合我国实际情况的电改,不能完全视为是市场化改革。电改当然是改革,具体执行有些方面需要引入市场化方式,发挥“看不见的手”的作用,突出价格发现功能;还有些方面还需要加强政府监管,强化“看得见的手”的功能。电改要同时加强“看不见的手”和“看得见的手”的作用,各得其所。

日报:该如何认识电改的目标?

曾鸣:市场化不是目的,而是手段,通过市场化提高电力系统的效率。电改的目标不是单一的,我归纳出来有4层目标。

第一层目标,是在可以引入市场机制的领域引入竞争,提高电力系统效率,降低成本,为整体电价下降打下基础;第二层目标,实现电力领域节能减排,电力的生产、输配、消费都对环境有影响,要市场化和调控实现节能减排;第三,促进清洁能源发展,如果电改妨碍清洁能源消纳也不成功;第四,惠及民生,要把电力普遍服务做得更好,如何做是电改应该认真考虑的目标。

电价不应该是电改成功与否的评价标准,电改只是为电价市场化形成创造基础条件,电价会升,也会价,未来会随行就市。

电力系统为了提供普遍服务,产生了交叉补贴的问题。中国的交叉补贴比较严重,工商业电价远高于居民电价,差距比其它国家都大。交叉补贴与电力市场化存在矛盾,电力市场化需要取消交叉补贴,解决电价扭曲问题。随着电改推进,可以改变交叉补贴的方式,从暗补变明补。

管中间、放两头都有可操作性

日报:新的电改被认为可操作性很强,体现在哪些方面?

曾鸣:方案能否落地,后面配套的细则非常关键。细则要结合四个目标,统筹兼顾。

2002年启动的电改,输配分开、竞价上网13年一直得到执行。中国电改和国外电改目标不完全一样,综合而言电改要充分考虑外部条件和环境,不能简单照搬国外电力体制。

新电改执行也会遇到各种困难,综合判断相比2002年电改可操作性强。新电改不是2002年“5号文”的简单延续,现在环境与2002年相比已经完全不同。新电改可操作性强可以从“管住中间、放开两头”具体分析。

“管住中间”,新电改通过监管输电成本实现。政府对输配电环节的研究已经深入且透彻,又有决心加强监管,电网企业都是央企也会配合,输配电环节成本并不真是“黑箱子”,完全可以监管。

新方案对输电环节严格监管,相当于核定了电网的利润率。同时允许电网公司在监管下,管理好。可以获得分成激励。

“放开两头”,发电侧放开已经实现,并充分竞争。新电改要点是售电侧放开,当前要赶紧制定实施细则,划定售电侧进入门槛和条件。

日报:交易相对独立和调度独立没有写入电改方案,怎么理解?

曾鸣:交易理应是独立,但交易完全独立需要具备一些条件,包括电价完全市场化形成、成型的电力批发和零售市场等。我们研究发现当前这些备条件都不具备,交易完全独立效果不会好。如果还继续放在电网,不接受监管也不适应新形势,所以提出交易机构相对独立。

交易机构相对独立,具体由电网负责建设交易平台,同时要接受监管,交易环节不收手续费。按照方案的设计,发电侧和售电侧都放开,电网企业只收过网费。

对于调度独立,在之前电网赚取供销差价的模式下,大家都担心电网公司利用调度谋利。新方案对输配电成本、交易计划都实行监管,卖多少电、卖多少钱跟电网关系已经不大,电网没有动力通过调度搞猫腻,获取差价,所以没有必要再将调度机构独立。

调度关系到系统的安全运行、潮流等问题,如果独立出去,调度和交易不协调,会导致安全性下降。

售电侧放开机会和挑战并存

日报:售电侧放开算是新电改的亮点,应该如何执行才不至于偏离方向?

曾鸣:售电市场放开确实是电改的亮点,就目前而言,售电侧放开需要从大用户直购电入手。以往的大用户直购电非常不规范,往往成为地方政府招商引资的优惠政策,造成高耗能产业聚集和环境污染的后果。

以往大用户直购不够规范,变相降低电价,不应该是电改推动的。大用户直购电应该通过双边协议,以交易形成价格。

售电侧放开要考虑到普遍服务、交叉补贴等问题。售电公司的培育需要逐步成长过程,售电公司的盈利模式是什么也需要细则明确。

售电侧还要面临节能减排,清洁能源发展的问题。不能因为售电侧放开影响节能减排,清洁能源发展,售电侧还要承担社会责任,主要是环境、交叉补贴的问题。电力是特殊商品,不是普通商品,售电主体需要承担普通商品之外的责任。

日报:配售电放开,意味着什么机会?

曾鸣:正式方案的“三放开”将配电和售电合并。总的就是开放配售电投资。售电放开,配电增量放开。

配网是投资放开,区域内不允许多家公司同时建设配网,售电是谁都可以卖电。配电的成本也要逐步界定。现有国家电网和南方电网的配电网可以引入社会资本,进行混合所有制改革。

5类企业可以进入可以进入售电,基本是全面开放售电市场。但售电企业的具体条件还没有出来,售电公司成立也没有售电牌照。

新的售电企业面临有比较麻烦的问题需要细则规范,发电企业希望绕开电网直接售电,所以需要细则规范售电主体如何承担交叉补贴、环境治理、污染等责任。需要定规则,设置门槛。

所以,当下既要促进大用户直购,又要解决普遍服务承担问题。

    整理:左朝阳

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