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报告建议:3年上海国资经营预算收缴全覆盖

作为体量超12万亿元的地方国资第一重镇,上海市人大工作研究会课题组建议称,争取用三年时间,实现上海市国有资本经营预算收缴全覆盖,与中央提出的收缴比例同步调递进。

3月31日,在经过对相关职能部门和大量国企的调研后,课题组发布了一份名为《关于加强本市国有资本经营预算审查监督的若干建议》的报告(下称《报告》),称目前上海部分企业未纳入国资预算管理范围,与国有资本经营预算收益收缴全覆盖要求尚有距离。

制定有效时间节点

除上海市国资委和上海市金融办监管的企业外,上海市还有9个部门直接监管的一级企业共50户尚未纳入收益收缴范围;另有12户既未纳入上海市国资委直接监管又未签订委托监管协议。

上述这两类企业在2013年实现归属母公司净利润分别为5.86亿元和0.29亿元。“数额不少,不应该游离在监管之外。”《报告》称。

同时,上海市级金融国资缺乏集中收缴平台,收益收缴水平不能清晰反映改革和管理状况,金融资产对国资收益的贡献度与人们的期待不匹配。

上海地方国资中,上海市国资委管理的单位共有48家。其他则由上海市国资委委托相关部门代为监管,比如文化国资主要由上海市委宣传部代为监管,金融国资由上海市金融办代为监管。

2014年上海全市国有资本经营收入61.6亿元,加上上年结转收入2.1亿元、动用历年结余15.3亿元,全市国有资本经营收入总计79亿元;全市国有资本经营支出75.7亿元;全市国有资本经营预算执行当年结余3.3亿元,结转下年使用。

与国资收益相对应的,是上海国资庞大的体量。

公开资料显示,截至2014年底,上海地方国有及国有控股企业资产总额12.12万亿元,同比增长10%,其中,国有权益1.71万亿元,同比增长10.7%。上海市国资委系统企业资产总额、营业收入、净利润分别占全国地方省市国资委系统企业1/10、1/8、1/5。

当然,并非所有的国有企业都属于国资收益收缴和国有资本经营预算管理的范围。根据《企业国有资产法》和国务院26号文,国有资本经营预算管理和国资收益收缴的范围是政府出资的一级企业。二级以下企业的国资收益,主要通过股权关系,归并到一级企业“归属于母公司的净利润”,由一级企业汇总上缴。

不过,上海也在逐渐扩大收缴范围。

2014年上海市本级国有资本经营预算的编制范围,主要包括上海市国资委出资监管的企业以及上海市国资委委托市金融办监管的企业。

2015年又将上海市国资委直接出资监管的5家直属单位直接或并入相关企业集团,新增纳入上海市本级国资收益收缴范围。同时,将上海市国资委委托上海市委宣传部监管的5家国有文化企业,新增纳入国有资本经营预算收益收缴范围。

在收缴范围扩大的同时,为了实现2020年国有资本收益上缴比例不低于30%的目标,收益收缴比例进一步提高。

2015年上海市将市属国有企业国资收益收缴比例整体提高5个百分点,其中:一般企业从10%提高到15%;公益性企业从5%提高到10%;文化类企业按照10%执行;小微企业继续免交当年应交利润。

报告称,上海市人大及其常委会应该咬住“2020年国有资本收益上缴比例不低于30%”的目标,与相关部门共同研究制定有效地时间节点,同时要加强跟踪监督,保证国有资本收益收缴比例稳步提高。

支出结构应优化

按照规定,国有资本经营预算实行收支两条线,其中收入收缴部分全部直接上缴国库,支出按照“用于国有经济布局结构调整、弥补国有企业改革成本和政府规定的其他支出”等三方面规定范围执行,并按预算进程列支。

“上海国资国企改革20条”则进一步规定,国有收益原则上按照产业调整发展、基础设施建设、民生社会保障各三分之一安排支出。

以2015年的预算安排为例,上海市本级国资本经营支出的66亿元中,资本性支出59.7亿元,主要用于支持市属国有企业技术创新和能级提升,支持市属国有企业集团参与港口设施、迪士尼项目等重大工程建设,支持中国保险交易所筹建等方面;费用性支出5.6亿元,主要用于支持国有企业创新发展,解决国有企业改革历史遗留问题等方面;其他支出0.7亿元,主要用于国资监管等方面。市本级国有资本经营收支预算平衡。

但是,报告称,目前国有资本经营预算的支出方向和支出方式有待优化。

其中,预算支出总体不能满足国企发展需求,支出安排不能统筹企业个体发展需求和宏观经济战略布局需求的关系,不能充分体现国有经济布局和战略性结构调整的宏观调控意图。资金拨付不能及时准确地在企业反映,支出结构结果也无法适时显现。企业收到国资经营预算资金,入账科目不规范,有的作为往来款,有的作为递延收益,有的作为资本公积金,存在人为调节会计利润的风险。

与此同时,国有资本经营预算管理存在着重分配轻监管的现象。收支两条线未能完全贯彻执行,存在为扶持企业而直接减免上缴收益的现象。支出前的绩效评价和支出后的收益评估基本没有进行,对委托监管行业的预算收支管理也没有实质性的举措。

    整理:左朝阳

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